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职业资格证书制度

　　提要：我国职业资格证书制度的四大基本特征是：国家证书制度，现代认证规则，标准参照考试模式，职业导向内容体系。这四大理论特征在长期实践中经受了检验，得到了认可和深化，成为推动我国人力资源开发的基本指导原则。

　　在全球证书制度和社会考试体系中，我国的职业资格证书制度和职业技能鉴定工作具有自己独特的地位。这一地位是由其基本特征决定的。概括地说，我国职业资格证书制度的基本特征是：第一，从制度体系上看，我国职业资格认证和职业技能鉴定体系属于国家证书制度体系。第二，从认证方式上看，我国职业技能鉴定采用了国际上通行的第三方认证的现代认证规则。第三，从考试性质上看，我国职业技能鉴定考试属于标准参照的考试模式。第四，从鉴定内容上看，我国的职业技能鉴定采用了职业导向的内容体系。对此，我们分述如下：

　　一、国家证书制度

　　在我国，职业资格证书制度是国家证书制度的一个组成部分，它通过国家法律、法令或者行政条规的形式，以政府的力量来推行，由政府认定和授权的机构来实施。这是我国职业资格证书和职业技能鉴定工作的制度特征。

　　从世界各国的情况看，绝大多数国家都有自己的职业资格证书制度，但是，推行和管理职业资格制度的方式各不相同。从总的方面看，可以分为两种方式：

　　第一，竞争性分权管理。就是由自由竞争产生的各种非政府性证书机构来推行和分别管理职业资格证书。

　　第二，非竞争性集中管理。就是由政府、或者政府授权的权威机构来集中统一地推行和管理职业资格证书。

　　西方大多数国家的职业技能鉴定和职业资格证书采用分权管理方式，由竞争产生的非政府性证书机构来分别管理职业资格证书。

　　东方大多数国家对职业技能鉴定和职业资格证书都采用了非竞争性方式，由政府、或者政府授权的权威机构来集中管理。

　　形成东、西方国家在职业资格证书管理上的巨大差异的主要原因，是东、西方国家不同的政治文化背景，也同东西方国家走过不同的现代化道路有关。

　　一般地说，东方国家更重视社会价值和整体观念。因此，只有政府的行政权力才能保证鉴定和证书的社会影响和权威性。而且，东方国家的工业化和现代化所走的是一条自上而下的道路，直到今天，离开政府自上而下的推动，东方国家的工业化和现代化是难以想象的。

　　西方社会更重视个体价值和竞争观念，通过竞争取得的社会承认和社会地位往往比政府机构更具有权威性。而且，西方国家的工业化和现代化经历了一个自下而上的漫长自然历史过程，在这一过程中社会上的许多行会组织为确保本行业人员技术水平以垄断劳动力市场，对职业资格证书进行了长期有效的管理。

　　这两种对职业技能鉴定和职业资格证书制度管理方式各有优缺点：

　　东方国家和地区的职业技能鉴定和职业资格证书制度是凭借国家行政权力来推行的，采取的是非竞争性行政手段。其优点是：在政府行政效率高的前提下，鉴定和证书的权威性高、推广效率高，有可能迅速建立标准、规范、鉴定体系和证书制度，容易做到集中统一。对于国民素质的提高和先进技能的推广有较大促进作用。其缺点是：由于缺乏竞争，很可能使鉴定和证书的质量得不到保证；由于通过行政力量干预鉴定和证书制度，很可能使之不能适应经济和生产发展的需要，容易脱节和僵化，成为陈旧的、固定不变的东西，不能及时反映劳动力市场的变化，反映生产技术的发展和职业结构变化的要求；由于政府在鉴定和证书推行中起至关重要的作用，一旦出现政府行为扭曲和行政腐败，就容易给整个工作带来重大损失。

　　西方职业技能鉴定和职业资格证书制度的优缺点和东方的优缺点正好相反。其优点是，它的证书和鉴定制度靠竞争才能生存下来，因此特别重视质量，而且其证书能够紧密结合经济与生产的实际需要，并且能够适应劳动力市场的变化。由于政府与证书的发放完全没有直接的利益联系，就能够很好地担任管理者或仲裁人的角色，避免行政腐败的发生。但是，鉴定与证书的竞争和分权管理也会带来标准不统一，鉴定方式和证书管理也不统一规范。此外，行会过大的权力可能导致对劳动力市场的垄断，限制了经济增长急需的技能的扩展，甚至影响关系国计民生的重大经济部门的发展。

　　通过以上分析，可以看到东西方国家由于文化、历史和制度差异，在职业技能鉴定和职业资格证书上各有自己的特点。我们应当结合自己的国情，吸收每一种模式的优点，防止或克服其弱点。

　　近年来，我国政府根据简政放权、放管结合、优化服务的要求，颁布了《国家职业资格目录》，大大限制了政府管理的职业资格的范围，降低了就业和创业门槛，也解决了政府管理的职业资格过多过滥的问题。同时，放开了人才评价、能力水平评价的市场化活动，为我国人才评价的多元化和民主化提供了机会。

　　二、现代认证规则

　　现代认证规则的核心是第三方认证。近年来，我国职业技能鉴定的工作方式走上社会化管理的轨道；也就是说，从传统的第一、第二方认证，逐步发展到第三方认证。

　　我国经济体制改革的市场化方向大大强化了劳动力市场对资源配置的基础性作用。在这种经济模式下形成的劳动者之间的竞争、企业对人才的选择、以及劳动力的流动都要求改变过去分别由劳动力供给方（即培养人的单位，包括家庭、学校、培训中心等，统称第一方），或者劳动力需求方（即用人的单位，包括机关、企业、事业等一切需要人的单位，统称第二方）认证的制度，代之以第三方认证的制度。所谓第一方认证、或者第二方认证，实质上就是培训机构（供给方）或者企业机构（需求方）自培训、自考核、自认证的传统方式。而第三方认证则是由独立于供给方和需求方，与上述两者都没有行政隶属和经济利益关系的第三方来进行认证。在我国，就是由政府授权的、独立的鉴定考核机构来对劳动者的职业技能作出认证。这也就是职业技能鉴定实施的社会化管理的实质。

　　第三方认证是我国人力质量认证和资格管理方式的一个根本性变革，对于提高我国人力资源质量评价系统的科学性和权威性有重要作用。这一变革不但完全符合现代市场经济的要求，而且与国际通行的规则相一致，为我国人力资源开发最终走向国际化，参与国际经济竞争创造了条件。

　　第三方认证的主要特点，可以概括为：

　　第一，客观公正。在实行第三方认证的鉴定考核活动中，由于实施鉴定考核的机构是与劳动力需求方和劳动力供应方在隶属关系和经济利益上都相分离的独立机构，在实施鉴定和认证过程中它能够摆脱了当事人身份的影响，也就是说，它不会受到来自任何一方的、由于短期利益要求而对鉴定考试可能提出的不当要求或不良影响。同时，作为第三方，它又代表了社会的整体利益，其中包括第一方和第二方的根本利益，根据社会统一的标准和规范实施鉴定考试。这样就保证了鉴定和考试的客观性和公正性。

　　第二，科学统一。第三方认证由于有专门的工作机构、专门的技术力量和专业化的工作队伍的支持，有可能保持较高的工作效率和工作水平，特别是可以在全国范围内保持标准和考核的科学性和统一性。根据国外长期推行职业资格证书制度的经验，在鉴定考试手段比较完善发达的国家或地区， 都是由专业化水平很高的第三方认证机构来承担这项工作。例如美国教育考试服务中心（ETS）， 英国国家职业资格委员会（NCVQ），韩国产业人力管理公团（KOMA）等，都属于实施第三方认证的权威性考试机构，它们的专业化工作程度很高。我国根据《劳动法》规定，由政府授权组建的职业技能鉴定指导中心，以及下设的职业技能鉴定所站，作为独立从事技能鉴定的工作机构，同样具有第三方认证机构的性质。在完善的技术基础支持下，完全能够按照第三方认证的要求，保证标准的高度统一和鉴定的高质量。

　　第三，降低费用。职业技能鉴定的专业化发展，有利于降低鉴定考核工作的成本，形成规模效益。由于独立的第三方专业鉴定考试机构可以集中资源开发各种职业和工种的职业技能鉴定考核标准、规范、题库等，可以在全国范围内大规模地统一组织社会各方面参加鉴定考核活动；因此，就有可能比单独由第一方或第二方来组织鉴定考核所消耗的单位费用少、成本低；同时保证质量，保证效益，保证了职业技能鉴定考核的专业化和可持续发展。因此，实行第三方认证最终将降低劳动力市场上资格认证的运作成本，有助于推动劳动力市场和整个市场经济体制建设。

　　第四，国际接轨。第三方认证是现代市场经济条件下世界各国在人力资源质量认证上采取的通行方式。随着国际间的经济交往的加强，各国对产品生产和质量要求的标准也会逐步趋同化，对生产人员的要求也就越来越一致。因此，按照国际通行的标准，建立人力资源质量认证制度是我国经济进一步实现国际接轨，参与国际竞争的要求。我国通过实行第三方认证的职业资格制度，特别是在一些有国际竞争背景领域，逐步按照国际通行标准对人力资源进行认证，有可能加强与世界各国的交流和联系，引进和借鉴先进的标准和经验，提高我国的鉴定水平和证书质量，并且实现我国职业资格证书的国际接轨和多边互认。

　　三、标准参照考试模式

　　按照考试科学的理论，根据参照系的不同，鉴定和考试活动通常可以分为两种类型，一类是常模参照考试，另一类是标准参照考试。我国影响最大的考试——全国高等学校统一招生考试、公务员录用考试等都是典型的常模参照考试；高中会考、高等教育自学考试等则属于标准参照考试。职业技能鉴定是一种职业性考试，它不同于常见的教育性、学绩性考试，不属于常模参照考试类型，而属于标准参照考试类型，由此决定了它具有的特点。

　　常模参照考试（NRT, Norm Referenced Test） 是以常模作为参照系进行解释的考试，也就是说，这种考试是将每个人的成绩与所选定的群体中的其他人相比较，主要考察他处在整个群体中的位置。显然，这种考试的成绩具有相对性。比如，高等学校招生考试就是这样。如果今年有 200万人应考，只能录取50万人，这次考试的目标就是以 200万人（常模）作为参照系，看看其中每一个考生所处的位置，并从中选拔出录取的50万人。显然，每一个考生在群体中的位置，不但取决于自己的考试成绩，还取决于整个群体的水平。在整个群体水平高的情况下，他的个人位置（成绩）就下降，反之，整个群体水平低，他的个人位置（成绩）就上升。显然，他的成绩的高低是由其相对于群体的位置决定的，因而这种考试具有选拔性。

　　标准参照考试（CRT, Criterion Referenced Test）是以某种既定的标准作为参照系进行解释的考试。也就是说，这种考试是将每个人的成绩与所选定的标准作比较，看看他处在这个标准中的什么位置。显然，这种考试的成绩具有绝对性。职业技能鉴定就是这样，它以某一个职业中某一个等级所需要的知识、技能、操作熟练程度和职业道德要求等作为标准，看看这个考生是否达到标准规定的要求。考生的成绩只与个人的水平，以及所选标准的水平有关，而不与参加考试的人数，以及别人的成绩相关。从理论上说，标准参照考试可以不考虑通过率，全体都通过，或者都通不过，不影响考试的效用和科学性。这种考试不具有选拔性，只具有达标性。

　　职业技能鉴定的这种标准参照考试特征，决定了它所具备的一些考试学基本参数，包括难度，区分度等，与常模参照考试不同。例如，难度不再是以考生通过率来确定，而是以要求的知识、技能的量的特征（掌握多少、反应快慢等）和质的特征（复杂程度）来决定。此外，职业技能鉴定还有一些重要参数，如题目——目标一致性参数，试卷等值性参数，以及及格线参数等，这些都是对常模参照考试不重要，甚至不需要；而对于标准参照考试特别重要的参数；也是这种类型考试中的难点。近年来，随着考试科学的基础理论的发展，特别是在经典测验理论（CTT,Classical Test Theory）逐步成熟并充分表现出其局限性之后，又发展起来的题目反应理论（IRT, Item Response Theory）获得广泛认同和应用，通过考试测量和统计专家的努力，通过职业技能鉴定等标准参照考试实践活动的推动，这些难点一定能得到很好地解决。

　　职业技能鉴定作为标准参照性考试，特别倚重于各个职业领域的技术技能专家，依靠他们雄厚的专业理论水平和长期的工作实践经验来判断和决定某一职业（工种）领域所需要的知识、技能、理解和操作熟练度以及职业道德的水平。依靠他们确定标准和等级。显然，它对内容专家的依赖在一定意义上超过了常模参照考试。当然，职业技能鉴定作为标准参照考试，同常模参照考试一样，离不开考试测量和统计分析专家，只有依靠他们的指导和分析，才可能使考试更好地实现其预定的目的。

　　四、职业导向内容体系

　　我国的职业技能鉴定，作为国家职业教育培训体系的一个重要组成部分，在内容上采取以职业为导向的内容体系。

　　职业技能鉴定的内容实际取决于职业教育培训的内容，同时，又反作用于职业教育培训活动，引导职业教育培训朝需要的目标发展。所以研究鉴定的内容，就必须研究教育培训本身的方向。也就是说：考什么决定于教什么，同时教什么也决定于考什么。所以我们要研究鉴定的内容体系，就必须研究教育培训本身的方向。

　　事实上，教育从内容上可以分为两大方向：学科性教育和职业性教育。在基础性教育完成后，一切教育都将沿着这样两个主要方向发展：一是按照学科体系自身的内在逻辑，在学科领域中发展。二是按照职业活动自身的内在逻辑，在职业领域中发展。学科性方向更侧重于理论、知识和学术的严谨和完整，是推动科学发展的武器。而职业性方向更侧重于生产和工作的实际需要，是推动科学转化为现实的生产力的武器。显然，职业方向的教育培训更直接地与生产活动、经济活动结合。我国过去长期只注重学科性教育，忽视职业性教育。导致职业性教育往往照抄照搬学科性教育的那一套，没有自己独立的方向，职业教育培训在整个教育培训领域的位置格局仍不十分清晰。事实上，职业导向的教育培训与学科导向的教育培训有完全不同的结构特征：学科导向的教育培训通常是沿袭着“基础－专业基础－专业”的传统结构体系发展，由此也决定了具有相同特征的考核。可示意如下图（图1）：

　　在这样的结构下，受教育者接受系统性强、符合学科发展需要的知识和技能训练。但是，它的缺点是，这种体系由于自身相对独立于经济和生产活动，与实际工作有相当距离。

　　职业导向的教育培训和考核结构的特征完全不同于学科导向的结构。它以职业活动的实际需要为出发点，近年来，我们通过运用职业功能分析方法，研究确定职业教育培训和考核的内容新体系，并已将其运用到国家职业标准的制定工作。新型国家职业标准分为职业背景、基本要求、工作要求和权重表四大模块，参见图2：

　　其中最主要是部分是工作要求部分，它集中反映了整个新体系对职业教育培训和考核的内容的要求，可示意如下图（图3）：

　　其中，工作要求又分为：第一，职业功能：指一个职业所要实现的活动目标，或是一个职业活动的主要方面，也可叫着活动项目。根据不同职业的性质和特点，可按工作领域、项目范围或工作程序来进一步划分。第二，工作内容：指完成职业功能所应做的工作，可以按种类划分，也可以按照程序划分。每项职业功能一般包含两个或两个以上的工作内容。第三，技能要求：指完成每一项工作内容应达到的结果和应具备的技能。技能要求应当具有可操作性，要对每一条技能有具体的描述，并且尽可能量化。第四，相关知识：指完成每项操作技能应具备的知识，包括与技能要求相对应的技术要求、有关法规、操作规程、安全知识和理论知识等。

　　在职业培训考核内容的确定上，我们通过职业标准制定程序的改革，引进了先进的目标导向项目规划（Objectives-Oriented Project Planning）的新型分析方法。这种新方法有以下三个突出优点：

　　第一，职业培训内容体系及其实现的工作目标方向明确，重点突出，符合该职业活动的主题和战略要求，符合该职业的发展方向，并能够切实结合该职业在实际生产活动中的实际情况和存在问题。

　　第二，职业培训内容体系及其实现的工作目标有了具体实施步骤和资源条件，是可执行、可操作的，同时具有可度量、可识别的指标来检验。

　　第三，职业培训内容体系的确定真正成为群策群力的产物，保证了所有和内容及工作目标有关的人员都能够积极参与内容和目标的确定，在充分发表每一个人的意见的基础上形成共识。

　　按照目标导向项目规划方法，我们对国家职业标准的制定确立了新的规范化的工作程序，通过经过几年的实践，这一套程序已经成熟，其实施主要步骤包括（参见图4）：

　　第一，成立国家职业标准制定专家工作组。专家工作组可由7－15名专家组成，包括方法专家、内容专家和实际工作专家。方法专家由熟悉《国家职业标准制定技术规程》和熟悉标准制定方法——目标导向项目规划方法的专家担任，方法专家要接受过项目主持人训练；内容专家由较长时间从事该职业理论研究和教学工作的专家担任；实际工作专家则由较长时间实际从事该职业活动的管理或操作人员担任。为确保标准符合生产和工作的实际，通常要求实际工作专家应占专家小组总人数的一半以上。专家工作组成立时应确定组长和标准主笔人。

　　第二，开展职业调查和职业分析。在全国范围内调查了解该职业的活动目标、工作领域、发展状况、从业人群数量、层次、薪酬水平和社会声誉地位；以及从业者必备能力、知识和技能等。职业调查可以由专家工作组承担，也可以委托专门工作机构承担。在职业调查获得资料的基础上，由专家工作组进行职业分析，为标准制定作好充分准备。

　　第三，召开职业标准制定工作研讨会。这是标准制定中最重要的会议，会议采用目标导向项目规划方法，实行项目主持人制。与会方法专家、内容专家和实际工作专家（必要时还可从专家工作组外部特邀部分专家）将通过充分研讨，确定本职业标准制定的具体工作程序和本职业标准的基本框架结构，并编制本标准制定时间进度计划。

　　第四，编写国家职业标准初稿。按照工作研讨会确定的程序、框架，以及时间进度计划，结合职业调查和职业分析的结果，同时结合专家长期积累的工作经验，编写国家职业标准初稿。

　　第五，审定和发布。标准初稿完成后，报技术主管部门进行技术初审，专家工作组将根据初审意见作进一步修订。标准初稿经技术审定通过后，由行政主管部门召开标准终审会议，组织业内权威人士对标准进行最后审定。专家工作组根据审定意见作好最后修订后，报行政主管部门审批。审批通过后，由主管部门颁布。

　　标准的实际运行也需要有严格的规范和要求。国家职业标准的基础性作用，决定了标准、课程、教材、命题、鉴定考核和证书颁发工作要相互衔接，并以标准作为龙头。这就是我们通常说的“一条龙”模式。这个模式，是国家职业资格证书体系完整高效的基础。

　　总之，我们通过采用职业导向的内容体系，在指导思想上，逐步形成了以职业活动为导向，以职业能力为核心的新型职业教育培训和考核鉴定的指导原则，在技术方法上，我们引进、吸收和开发了职业功能分析理论，目标导向分析方法这些先进的职业教育培训理念和技术操作方法，从而把生产活动的规律具体化，为整个职业教育培训体系建设奠定了基本指导方针，有利于政府从宏观上引导教育培训直接与职业活动相结合，直接为生产和经济发展的需要服务。有利于政府根据产业结构的调整和变革，引导劳动力结构调整变动，引导教育培训向先进的生产技术标准看齐，使得我国的人力资源开发方向更加接近实际需要，提高人力资源开发的效率。便于市场导向和政府宏观管理有机结合起来。