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东西方职业资格证书制度比较研究

　　提要：本文是陈老宇1994年到劳动部（现为人力资源和社会保障部）职业技能鉴定中心主持工作后，为建立我国职业资格证书制度，在对美英德日韩等国的职业资格证书制度进行考察的基础上，于1995年11月30日给当时的部领导写的一个报告，题目叫：《东西方技能鉴定与证书制度比较》。1995年12月5日，李伯勇部长对此报告作出书面批示：

　　这个报告的六条结论我很同意。希望能把他们体现到我们的职业技能鉴定和职业资格证书制度的工作中去。能否在制定明年的工作计划和“九五”计划中把这个有关的工作内容加进去？

　　此后，在我国职业资格证书制度和职业技能鉴定工作的实施中，我们一直可以看到本报告的基本思路。

　　细心的读者也肯定已经注意到了，本报告指出，东西方主要工业化国家在经济发展的道路上都高度重视职业培训和技能鉴定，为此建立了完善的职业资格证书制度。但是，由于历史文化背景和政治经济体制的巨大差异，东方国家的职业资格证书制度主要通过非竞争性政府集权方式管理，西方国家则主要通过竞争性市场分权方式管理。本报告详尽分析了两种模式各自的优缺点，并在此基础上，对当时在我国推行的职业资格证书制度提出了自己的政策建议，即按照第一种模式进行管理，并为政府采纳。

　　现在，经过四分之一个世纪的发展，我国经济起飞阶段的任务基本完成，整个国民经济的市场化程度大大提高，政府在“市场是资源配置的决定性力量”原则指引下，正逐步改变职业资格证书制度的管理，将更多地采用第二种模式。此时此刻，重读本报告仍能感到其远久的历史研究和政策分析意义，本报告提出的六条理论和政策建议，至今不失其参考价值。以下为报告正文：

　　东西方主要工业化国家在经济发展的道路上高度重视职业培训和技能开发，相继建立了完善的职业技能鉴定与职业资格证书制度。但是，它们之间历史文化背景和政治经济体制的巨大差异，也深刻地反映到职业技能鉴定和职业资格证书制度上。我们在对东西方职业技能鉴定与职业资格证书制度进行比较研究时，不仅要高度重视它们的共同点，也需要特别研究两者之间的差异。这将有助于我们结合本国体制、文化和历史特点作出正确的、符合自己国情的选择和决策，推动我国职业技能鉴定和职业资格证书制度工作顺利发展。

　　本课题研究以美、英、德等国作为西方国家的样本，以韩、日、新等国作为东方国家的样本。这里发表的是本课题研究成果的纲要。

一、对职业培训和证书制度的基本认识

　　无论是东方国家还是西方国家，在经济发展和现代化过程中，都曾出现过一个把职业教育放到最突出地位的阶段。概括东西方各国历史发展的共同点，可以清楚地看到，一个国家在经济起飞初期，通常突出的是基础教育；到了经济起飞中期，突出的就是职业教育；而经济起飞后期，社会进入发达或准发达状况后，突出的是高等教育。西方发达国家在其发展过程中都有一个突出职业教育的时期，东方各国也是这样，韩国就是一个典型的例子。

　　韩国在战后经历了三个发展阶段：

　　第一阶段，1960年前，为经济起飞前期，当时人均国内生产总值很低，只有300美元左右，人力资源结构中，高级（工程设计和科学研究型）和中级（技术管理型）人才极度缺乏，大量的是低级（技能型和操作型）人员（参见图1中第一阶段图形）。为了迅速改变这种面貌，韩国从1962年起，制定第一个五年计划，开始大力发展经济和教育。教育上重点是普及六年义务制基础教育，同时着手发展中、高等教育，为经济起飞完成人力资本准备。在普及小学义务教育的同时，韩国注意了对教学内容进行改革，强调适应学生身心发展，贴近国民经济实际生活，大大增加了动手、实践、操作和职业准备的内容。

　　第二阶段，1960年－1990年，为经济高速增长时期。这一时期韩国经济有了飞速增长，人力资源结构也有了很大改善，教育部门为经济部门提供了大量急需的人才。但是，在教育普及的同时，深受汉文化圈影响的韩国家庭同样是望子成龙，随着经济条件的好转，孩子多送往国内、外大学深造，人力资源结构出现了“两头大、中间小”的现象。（参见图1中第二阶段图形）。科学研究和工程设计的人员大大增长，甚至超过了需要，而生产第一线最需要的高质量技术操作和现场管理型人员严重不足。为此，韩国政府采取措施，着重抓职业教育、职业培训，颁布了国家职业教育促进法和产业教育振兴法，大力发展中等职业教育和短期高等职业教育，建立了专门培养职业训练师资的国立中央和地方职业训练学院。同时，强化在职员工训练，颁布在职职工训练基本法，规定大企业必须提供厂内培训，中小企业按人交纳培训税，由公共机构进行培训。韩国还通过立法，制定了国家职业资格制度，并通过立法组建了韩国产业人力管理公团负责实施鉴定考核工作，每年参加职业资格考试的人员高达200万，考试程序严格（平均合格率只有20%），证书威信很高。劳动者素质和能力大为提高。在这一阶段，韩国政府对中等职业教育的财政拨款和财政奖励多于普通中等教育。中等职业学校的费用普遍低于普通高中，奖学金又高于普通高中。中等职业学校毕业生报考同专业、同学科的高等职业院校时，可优先录取，优秀学生可免试入学。职业学校毕业生可以优先推荐就业，就业后即可获熟练工人证书。这些政策都大大推进了韩国职业教育和职业培训的发展。这一阶段是韩国历史上发展速度最快的阶段，人均国民生产总值到1990年达到6000美元，创造了所谓“汉江奇迹”，跻身于世界新兴工业国家行列。其中，1988年汉城奥运会的举行，被认为是韩国经济起飞成功和向新的高度迈进的标志性事件。

　　第三阶段，1990年以后，韩国进入产业结构高科技化时期。经过20年大力发展中等职业教育培训的努力，韩国的人力资源结构大大改善，实现了科研工程层、技术骨干层和技能操作层的均衡发展（参见图1中第三阶段图形），为经济类型向更高的质量结构转移做好了充分准备。进入这一阶段后，韩国开始突出发展高等教育和高等职业教育，职业资格制度更加完善，种类更加丰富，为全体国民提供多元结构的教育培训体制，每年参加职业资格考试的人数超过了300万。韩国还面向21世纪实行终身教育计划，大力培训高层次人才。整个国家经济在继续起飞中，人均国民生产总值直逼1万美元。

　　显然，从韩国的经验，以及我们过去就熟悉的德国、日本等国的经验来看，大力发展职业教育是经济发展中不可逾越的一个历史阶段。推行职业技能鉴定与职业资格证书则是推动职业教育和技能开发的重要手段。职业技能鉴定与职业资格证书制度对于推动劳动力市场的规范化，降低劳动力市场运行成本，提高人力资源开发效率也有重要的积极作用。因此，东西方经济发达国家对职业技能鉴定和职业资格证书制度的建设都非常重视，都把职业技能鉴定和职业资格证书制度看作社会人力资源开发政策的一个重要组成部分，看作劳动力市场运行必不可少的重要环节。

二、东西方职业证书制度的主要差异

　　东西方在职业技能鉴定和证书的管理上存在的差异主要表现在：东方国家的职业技能鉴定和职业资格证书主要是通过非竞争性的行政集权方式来进行管理，而西方国家的职业技能鉴定和职业资格证书主要是通过竞争性的市场分权方式来管理。

　　具体地看，东方国家的职业资格证书更倾向于由政府或政府授权机构颁发而不是由非政府的社会机构或民间机构颁发。例如，日本的职业技能鉴定是由日本劳动省委托中央职业能力开发协会组织实施，劳动省综合管理工种的开发、设置和标准细目。中央职业能力开发协会具体负责每年考试工种、考核内容、时间的计划安排，及全国统一试卷的编制。考试的具体组织由各都、道、府、县组织实施。而经统一考试合格的高级技工（特级技能士、一级技能士等）是以日本劳动大臣的名义颁发证书；中级技工（二级技能士、复合技能士等）则是以县知事名义发给合格证，并都同时授予不同的奖章。政府的权威在这里充分体现出来。韩国的职业技能鉴定是依据政府颁布的《国家技术资格法》由韩国产业人力管理公团来承担。如前所述，这是一个由政府立法成立、相当于我国事业单位的准政府机构。新加坡的职业技能鉴定和待业证书则是由政府直接领导，政府、雇主和工会三方联合组成的职业和工业训练局承担。

　　西方国家的职业技能鉴定和职业资格证书主要通过长期自由竞争形成的非政府权威机构来承担。政府管理职业技能鉴定和证书的方式是相当松散的。在很多情况下，政府的权威不如非政府民间机构的权威。比如美国劳工部颁发的证书，地方政府就可以不承认，而美国的教育考试服务中心（ETS）推出的各种考试，包括著名的TOFEL、GRE、TOEIC等，不仅在美国，而且在世界各国被广泛接受，以至许多人一直误认为ETS是美国政府的一个机构。其他职业考核鉴定机构也是这样，如负责汽车维修工考核的美国优质汽车服务中心（ASE），在汽车用户中影响最大的美国汽车协会（AAA）等都是非政府的机构，但是，它们在汽车驾驶和修理领域颁发的证书是全国公认的最有影响的证书。英国的许多证书机构如伦敦城市行业协会（C&G）、皇家工艺协会（RSA）以及伦敦工商会考试局（LCCIEB）等，也都是这样的机构。

三、形成东西方差异之主要原因

　　在职业技能鉴定与资格证书上出现的东西方差异，是由东西方国家的政治文化背景决定的，也同东西方国家走过不同的现代化道路有关。

　　一般地说，东方国家更重视社会价值和整体观念。因此，只有政府的行政权力才能保证鉴定和证书的社会影响和权威性。西方社会更重视个人价值和竞争观念，通过竞争取得的社会承认和社会地位往往比政府机构更具有权威性。

　　东西方国家工业化、现代化的不同道路也决定了职业技能鉴定与资格证书的差异。

　　西方国家的工业化和现代化经历了一个自下而上的漫长自然历史过程。在资本主义萌芽阶段，手工业者进入城市，形成市民阶级，与乡村的贵族相对立，为资本主义发展起了巨大作用。手工业工匠为了避免同行从业者竞争中的相互倾轧，同时提高与外界的竞争力量，组织成自己的行会。行会对后来的工业化起到了非常重要的作用。行会作为非盈利性机构，它代表某一特殊群体的利益，对内保护本行业工艺和技能，对外采取各种措施促进本行业发展，技能确认和职业资格逐步成为行业管理的规范。因此，可以说行会建立了最早的职业技能鉴定和职业资格证书制度。行会对于进入本行业的外部人员，通常采取严格的办法加以限制，这样做的目的，一是确保本行业的从业人员的技术水平以稳定权威地位；二是为了保持对劳动力市场的垄断，避免由于从业人员过多而使比较利益下降。直到今天，西方国家的职业资格证书仍然直接或间接由各个行会控制和管理。

　　与此相反，东方国家的工业化和现代化走过的是一条自上而下的政府推动的道路。它往往通过所谓社会精英（知识阶层和领导阶层）对历史进程的认识，通过现代化意识形态的影响和中央政权的推动而得以完成。纵观东方各国以不同形式（如日本明治维新，中国的洋务运动等）在19世纪末、20世纪初开始的现代化进程，中央政权都在其中扮演了十分重要的角色。直到今天，离开政府自上而下的推动，东方不发达国家的工业化和现代化是难以想象的。国家基础工业的建立、产业结构的调整、现代市场的发育，以及技术员工队伍的建设都离不开政府的干预和努力。显然，职业技能鉴定和职业资格证书制度的推行也需要通过政府授权。这就形成了东方国家职业技能鉴定和证书制度的特色。

四、东西方职业证书制度比较

　　东西方的职业技能鉴定和职业资格证书制度各有其优缺点。东方国家和地区的职业技能鉴定和职业资格证书制度是凭借国家行政权力来推行的，采取的是非竞争性行政手段。其优点是：在政府行政效率高的前提下，鉴定和证书的权威性高、推广效率高，有可能迅速建立标准、规范、证书和鉴定体系，容易做到集中统一。对于国民素质的提高和先进技能的推广有较大促进作用。其缺点是：第一、由于缺乏竞争，很可能使鉴定和证书的质量得不到保证；第二、由于通过行政力量干预鉴定和证书制度，很可能使之不能适应经济和生产发展的需要，容易脱节和僵化，成为陈旧的、固定不变的东西，不能及时反映劳动力市场的变化，反映生产技术的发展和职业结构变化的要求；第三、由于政府在鉴定和证书推行中起至关重要的作用，一旦出现政府行为扭曲和行政腐败，就容易给整个工作带来重大损失。从理论上说，通过推行鉴定和证书制度，推动实现工业化和现代化是政府的根本利益之所在。但是，对此认识最深切的是中央政府，越到下级机构，有可能越把推行技能鉴定和证书制度作为一种工作手段，它不直接对鉴定和证书的质量负责，鉴定和证书本身的质量与其利益不相关。如果某级政府通过鉴定和证书可以收取一定费用，那么，这些政府机构很可能为了微小的利益，扩大鉴定和证书数量，导致发生降低标准，滥发证书、以证谋利的现象，最终败坏甚至葬送证书制度。

　　西方职业技能鉴定和职业资格证书制度的优缺点和东方的优缺点正好相反。其优点是，它的证书和鉴定制度靠竞争才能生存下来，因此特别重视质量，而且其证书能够紧密结合经济与生产的实际需要，并且能够适应劳动力市场的变化。由于政府完全不直接与证书的发放有利益联系，就能够很好地担任管理者或仲裁人的角色，避免行政腐败的发生。其缺点是，鉴定与证书的竞争和分权管理可能带来标准不统一，鉴定不规范。行会过大的权力导致对劳动力市场的垄断，限制了经济增长急需的技能发展，甚至影响关系国计民生的重大经济部门的发展。

五、本研究的六点结论

　　通过以上分析，可以看到东西方国家由于文化、历史和制度差异，在职业技能鉴定和职业资格证书上各有自己的特点。我们应当结合自己的国情，吸收每一种模式的优点，防止或克服其弱点，这是我们学习国际经验，建立我国职业技能鉴定和职业资格证书制度的基本原则。具体地说，我们应当借鉴和学习的经验可以概括为：

　　1．中国已经进入从不发达向发达过渡的经济起飞时期，国民教育的重心应当逐步转向职业教育；与此相应，国家证书制度应当从单一学历文凭证书，转向学历文凭与职业证书并重，职业资格证书制度在国家证书制度中将起特别重要的作用。

　　2．职业资格证书作为联接职业教育与生产经济活动的主要纽带，是政府对劳动力质量和劳动力产权进行认证与监控的主要工具，是建立现代劳动力市场，保证其正常运行的重要手段。现阶段中国的职业资格证书将主要依靠政府力量来推行。

　　3．职业资格证书真正的生命力在于它是否能够深深植根于劳动者和企业之中。职业资格证书一方面作为提高劳动者个人就业竞争能力、增加个人就业选择机会、提高工资收入和福利保险待遇的主要手段，应当受到劳动者本身的欢迎；另一方面作为提高企业员工素质、生产效率和经济收益的主要手段，也应当受到企业的欢迎。政府应当在政策和利益分配上促进上述目标的实现。

　　4．在运用国家权力推行职业技能鉴定和职业资格证书过程中，避免政府行为扭曲和行政腐败始终是需要高度重视的环节。从当前看，加强鉴定和证书颁发过程的行政监察和质量检查，加强对执行官员的纪检监督等是重要的手段。从长远看，则要逐步使政府从直接当事人的身份超脱到领导者和仲裁者的身份，以确保国家鉴定和证书的质量。

　　5．在职业技能鉴定和资格证书制度中逐步引进竞争机制，实行以国家证书为主、社会证书为辅，多种证书并存的制度。当前，中心工作是在主要专业和工种建立起国家鉴定体系和证书制度。但是，应当认识到，从长远考虑我们最终将只能在少数需要专控的职业领域实行国家强制的职业许可和证书制度，而在大多数非专控领域将国家职业资格证书改造为行业证书，并大力鼓励创造出社会性、竞争性的名牌证书。

　　6．世界经济一体化进程要求我们高度重视职业资格证书的国际接轨。为此，我们要按照劳动部领导的指示精神，进一步加强对国际职业技能鉴定和资格证书体系的研究，有选择地适当引进少量国外有影响的职业资格证书，使我国证书制度逐步向国际先进标准看齐。

本文原载陈宇著：《走向世界技能强国》（2001年，北京）。此次在本公众号重新刊发时由陈宇本人对其中个别文字作了技术性修改。